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              火災事故調查處理法規體系研究

               論文欄目:法律建設論文     更新時間:2020/10/16 11:21:14   

              摘要:消防體制改革后,現行火災事故調查處理的法規體系無法滿足實踐需要,文章結合對火災事故調查實踐需求的剖析,從完善火災事故調查處理職責權限和制度機制框架、制定出臺火災事故調查處理的行政法規、全面修訂火災事故調查規定三個方面,嘗試提出完善我國新時代火災事故調查處理法規體系的設想,以期促進火災事故調查處理工作機制的完善,助推《關于深化消防執法改革的意見》的貫徹執行。

              關鍵詞:火災事故調查;法規體系;消防工作

              火災事故調查處理是消防工作的重要組成部分,其主要目的是查清火災性質,深查火災誘因和災害成因,依法依規追究火災事故責任,總結和吸取火災教訓,改進消防工作,推動消防工作發展進步。但現行火災事故調查處理的法律法規制度難以適應消防體制改革后火災事故調查處理的新情況和新需求,亟待根據《關于深化消防執法改革的意見》的精神,盡快修訂完善我國火災事故調查處理的法律法規和制度規范,確保火災事故調查處理的有序開展。

              一、現行火災事故調查處理的法規體系

              (一)《中華人民共和國消防法》及配套規章

              消防法律法規是火災事故調查處理的部門法律規范,是賦予消防救援機構火災事故調查處理權的法律依據,主要內容體現在“一法一規章”中,即《中華人民共和國消防法》和《火災事故調查規定》。根據《中華人民共和國消防法》,消防救援機構有權根據需要封閉火災現場,負責調查火災原因,統計火災損失。《火災事故調查規定》則是明確了消防機構開展火災事故調查的具體內容,確定了消防機構火災事故的調查任務、調查程序、調查結論和調查處理等內容。因為原消防管理體制歸屬于公安序列中,《公安機關辦理行政案件程序規定》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》兩部規章是消防機構原先開展火災調查處理執行的程序性法律規范。在現行消防法律法規制度中,消防機構是國家法定的火災事故調查機構,負責開展火災事故調查,認定火災事故起火時間、起火區域(起火點)和起火原因,對發現的消防違法行為依法進行處罰,或者將發現的其他火災事故責任單位和責任人員依法移交有管轄權的職能部門或者機構進行處理和責任追究。

              (二)國家關于火災事故調查處理的相關法規政策

              一是國務院辦公廳制定的《消防安全責任制實施辦法》(國辦發〔2017〕87號),其明確規定發生造成人員死亡或者產生社會影響的火災事故,由事故發生地人民政府負責組織調查處理;發生造成人員死亡或產生社會影響的一般火災事故的,由事故發生地縣級人民政府負責組織調查處理;發生較大火災事故的,由事故發生地設區的市級人民政府負責組織調查處理;發生重大火災事故的,由事故發生地省級人民政府負責組織調查處理;發生特別重大火災事故的,由國務院或國務院授權有關部門負責組織調查處理。這是我國法規制度中第一次明確了政府組織火災事故調查處理職責的規定。二是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化消防執法改革的意見》(廳字〔2019〕34號),明確要求強化火災事故倒查追責。其中規定逐起組織調查造成人員死亡或重大社會影響的火災,倒查工程建設、中介服務、消防產品質量、使用管理等各方主體責任,嚴格追究屬地管理和部門監管責任。

              (三)《中華人民共和國安全生產法》及配套規章

              《中華人民共和國安全生產法》對包括火災事故在內的事故調查處理的原則、內容等做了基礎性規定,并授權國務院制定事故調查處理的具體辦法。《中華人民共和國安全生產法》第八十三條規定,事故調查處理應當按照科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效的原則,及時、準確地查清事故原因,查明事故性質和責任,總結事故教訓,提出整改措施,并對事故責任者提出處理意見。

              二、現行火災事故調查處理法規體系與目前實踐需求存在不適應性

              (一)與改制后的消防管理體制不適應

              2018年,全國公安消防部隊整體改革轉隸,組建成為國家綜合性應急消防救援隊伍。為適應改革體制和隊伍身份的轉變,消防法律法規制度必然隨之而變。2019年,國家對《中華人民共和國消防法》進行了及時的修正,把“公安機關及其消防機構”修改為“應急管理部門及消防救援機構”,“公安機關消防機構”修改為“消防救援機構”。與其配套實施的消防法規、規章及制度規定均需隨之進行修正和調整,目前,我國消防法律法規的制修訂工作還在進行中,所以現行火災事故調查處理律法規制度與目前改制后的消防管理體制及實踐需求存在不適應。

              (二)火災事故調查程序制度缺位,無法滿足實際需求

              火災事故調查規定不僅應作為消防法配套規章內容,需要根據新的執法改革意見進行修訂和完善,還應該根據火災事故調查實踐需求完善相應調查程序和調查制度。火災事故調查明顯區別于消防行政處罰、行政強制等其他執法行為的是,火災事故調查具有的較強專業性和特殊性,更類似于公安機關的案件偵破。火災事故調查規定不是一部完整的火災調查程序性規定,在原公安管理體制下,消防機構開展火災事故調查除執行火災事故調查規定外,還更多需要依據《公安機關辦理行政案件程序規定》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》的調查手段和調查程序進行。實踐中,很多火災事故調查工作是公安機關及其消防機構一起開展調查處理的。但在體制改革后,消防救援機構脫離公安機關管理序列,自然不能再適用上述兩部部門規章開展火災事故調查。因此,目前消防救援機構開展火災事故調查時在調查權規范、火災證據提取審查及調查程序等方面的制度缺位,亟待根據改革后火災事故調查的需要完善法律法規制度,以更好規范和指引火災事故調查的實踐。

              (三)火災事故調查處理的法規制度

              無法滿足改革后新形勢的需求《消防安全責任制實施辦法》雖已經明確了各級政府對火災事故組織調查處理的權限和職責分工,但目前沒有出臺與之配套、可操作性強的法規制度,如政府如何組織火災事故調查,哪些部門參與且如何參與,政府組織火災事故調查程序、調查時限和調查結論的法律責任等。《關于深化消防執法改革的意見》要求倒查工程建設、中介服務、消防產品質量、使用管理等各方主體責任,依法給予相關責任單位停業整頓、降低資質等級、吊銷資質證書和營業執照,相關責任人員暫停執業、吊銷資格證書、一定時間內直至終身行業禁入等處罰,對嚴重違法失信的納入“黑名單”管理,依法實施聯合懲戒,這些責任追究如何實施,都需要出臺完善國家火災事故調查處理的法律法規制度來解決。

              (四)安全生產法律法規與消防法律

              法規在火災事故調查處理中的制度銜接需要明確火災事故和安全生產事故在安全生產領域存在性質競合,有的事故既是火災事故,又是安全生產事故,應依據相關法規制度進行組織調查處理。目前我國沒有具體的政府組織火災事故調查處理的法規制度,在安全生產領域的火災事故調查處理有的是依據國務院關于安全生產事故調查處理的法規制度。在非安全生產領域,政府組織火災事故調查處理時,在實踐中是無依據的,或者說是參照安全生產法規制度進行的,這與消防法律法規的立法精神明顯是不一致的。《中華人民共和國安全生產法》中對消防安全進行了除外性規定,即“有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的,適用其規定”。消防法律法規賦予消防救援機構火災事故調查權,可以發揮消防救援機構在火災事故調查中專業性和權威性,更好發現火災預防和滅火救援存在的漏洞和問題,實現改進消防工作的立法目的。這需要我國盡快完善火災事故調查處理的法律法規制度,解決目前與安全生產事故調查處理權界不明的現狀和問題。

              三、完善火災事故調查處理法規體系的若干設想

              消防體制改革給消防法律法規修訂完善帶來了巨大機遇和挑戰,火災事故調查處理法規制度作為消防法律法規體系建設中重要的組成部分,理應借力這一難得的機遇,以推進深化消防執法改革的意見精神貫徹執行為主線,以強化火災事故倒查追責、推動消防安全責任制落實為目標,全面構建適應新時代的火災事故調查處理的法律法規體系。

              (一)完善火災事故調查處理職責權限和制度機制框架

              加快推進《中華人民共和國消防法》全面修訂立法進程,在國家法律層面上厘清火災事故的調查主體、調查原則、調查職權任務和調查結論及其處理等內容。在各省的消防條例的立法修訂中,要在國家法律制度的框架下,對火災事故調查處理法規制度進行細化和明確,增加其操作性和可執行性。

              (二)制定出臺火災事故調查處理的行政法規

              盡快出臺國家關于火災事故調查處理的行政法規,彌補火災事故調查處理法規系統的空白,要全面界清火災事故調查處理的定位和權限,明確查清火災事故原因,查明事故性質和責任,總結事故教訓,提出整改措施和對事故責任者提出處理意見等職責范圍。其中需要明確的內容主要如下:一是科學界定火災事故的內涵和火災事故調查的范圍,界清火災事故與安全生產事故在調查處理時的關系,將目前實踐中火災延伸調查的制度機制上升到法律規范,讓延伸調查結果更好地服務于事故調查處理;二是明確根據火災事故等級劃分,規定各級人民政府組織火災事故調查的具體程序和要求,制定消防救援機構及相關職能部門在火災事故調查處理的分工、職責和協作等制度機制;三是明確界定與公安機關的職責范圍邊界,建立公安機關與消防救援機構在涉火案件和火災事故調查處理中的協作機制;四是明確火災事故調查報告的內容和報批程序、時限,建立火災事故處理信息通報與整改措施評估機制,設定火災事故調查處理中的法律責任。

              (三)全面修訂火災事故調查規定,為消防救援機構開展火災事故調查提供可執行的規章依據

              建議盡快修訂并以應急管理部規章的形式出臺火災事故調查程序規定,對現行火災事故調查制度內容進行修訂完善,明確火災事故調查的職責任務和管轄分工,解決消防救援機構開展火災事故調查的具體程序規定和要求。1.創新火災事故調查模式建議增設火災事故登記程序替代現行法規制度中的簡易調查程序,可以由基層消防救援機構或者消防救援站承擔這一職責。火災登記時應充分告知當事人相關權利義務,登記的火災信息如果當事人需要可以通過事后申請而獲取。此項制度主要是解決火災事故信息全面收集的問題,其中對于原因清楚、當事人無異議、無需開展火災事故調查的火災,當事人通過政府信息公開獲取火災登記內容即可,以便捷、有效的方式保護火災事故當事人的合法權利,為當事人實施法律救濟提供證據保障,也能使火災發生后盡快恢復生產和生活,減少火災事故帶來的間接損害。建議設定依職權和依申請開展火災事故調查的程序,依職權開展火災事故調查的是涉及公共場所、重要建筑物,涉及違法行為特別是涉嫌刑事犯罪等一定范圍內的火災事故。對于其他火災事故,考慮設定依申請火災事故調查程序參與火災事故調查,如住宅類火災,對于汽車類火災也可以委托專家進行技術調查,或者委托相關鑒定機構進行技術鑒定等。2.完善火災事故調查程序規定在原公安體制下,消防機構適用公安機關辦理行政案件、刑事案件程序規定在火災事故調查處理中已經積累的有效的調查經驗。改制后,我們應該及時總結實踐經驗和做法,并將這些成熟的制度和程序規范上升為火災事故調查的規定內容,同時把目前適用的消防技術標準中涉及調查程序的內容及時上升為法律規范,制定一部可操作性強的火災事故調查程序規定。如從調查程序及火災證據角度上講,建議明確調查詢問,現場勘驗、現場檢查與現場指認,傷情、尸體檢驗鑒定,物證抽樣、扣押、提取和送檢,火災現場試驗、專家鑒定等調查制度。3.進一步明確和規范火災事故調查的

              結論

              根據消防法和執法改革意見精神,建議把火災事故調查內容進行具體列舉性的規定,把目前僅局限性認定起火原因的結論調整到消防法規定的火災事故認定范圍上來。在火災事故調查認定結論中,要載明已經查清的火災事故事實、火災原因和相關事故責任,建議增加認定分析說理性內容,對已經采信的證據應當記載,對排除性的火災原因進行分析認定,明確火災事故認定結論規范表述,使火災證據、火災事故認定書或者火災事故認定結論真正能在查處行政違法行為、涉火刑事責任追究以及當事人解決民事糾紛中提供強有力的支持和證據保障。

              四、結語

              加強火災事故倒查追責,轉變調查理念,創新調查方法,把以吸取事故教訓為目的的火災事故調查作為杠桿推動消防工作現存突出問題的解決,這符合國家深化消防執法改革意見的精神,也是我們以問題為導向、創新消防監管模式的一種制度需求。因此,在新時代背景和社會需求下,在消防體制改革的轉型和新的消防法律法規落地期,完善火災事故調查處理法律法規制度體系勢在必行。

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              作者:王慧英

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